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中国宪治网:“禁限摩电”治理措施的规范审查

2019-5-6 12:48| 发布者: admin| 查看: 49| 评论: 0


摘要:公民依法对其所有的摩托车、电动车执行“使用”权能,符合《物权法》中“发挥物的效用”规定,这充分体现了私人对物的使用性。但基于权利不得滥用以及维护交通秩序而言,私人使用摩托车、电动车又体现了一定的社会关联性。因此,政府对私人使用摩托车、电动车进行一定的规制和治理就成为必要。政府对私人所有的摩托车、电动车进行禁限,是对财产所有权中“使用”权能的减损,需要审查其合法性和正当性。临时性的“禁限摩电”是财产权的社会义务,而常态化的“禁限摩电”就具有准征收的效果。“禁限摩电”治理措施中的“扣车拘人”违反《行政处罚法》中有关处罚种类的设定权限,不符合法律优先原则。《道路交通安全法》第39条、《大气污染防治法》第14条只是临时性“禁限摩电”的法律根据,不构成常态化“禁限摩电”的法律授权,故常态化的“禁限摩电”违反法律保留原则。“禁限摩电”并不能完全达到缓解交通拥堵和改善环境的目的,违反妥当性原则,且在多种能够达到法律目的手段中还存在对行政相对人损害更小的方式,不符合必要性原则,并且“禁限摩电”治理措施施行后所取得的效益低于规制前。因此,“禁限摩电”治理措施存在不当之虞。

关键词:“禁限摩电”;准征收;法律优先;法律保留;比例原则  

问题的提出


在我国一些城市开展的“禁限摩电”交通整治行动,曾一度引发公共舆论的激烈讨论。“限制了自由,就必须增加公平。政府行使的权力越多,公众舆论对任何类型的滥用职权或不公正就越敏感。”政府对摩托车、电动车进行禁限,不仅涉及到行政决策问题,还关联到一系列法律问题。“一个持续的危险是……法规是由政府部门根据他们自己的利益起草的。”政府对私人所有的摩托车、电动车进行禁限,是对财产所有权中“使用”权能的减损,需要审查其合法性和正当性。从法规范视角对“禁限摩电”治理措施进行探讨,符合法律的基本精神。通过对“禁限摩电”治理措施的规范审视,以期获得些许思考、争鸣和结论。


一、《物权法》保护私人对摩托车、电动车所有权的“使用”权能

(一)“使用”作为财产所有权的


一项基本权能


“禁限摩电”是国家公权力对私人财产权发挥“使用”权能所进行的限制。摩托车、电动车作为公民的私有财产受《宪法》以及《物权法》等其他法规范的保护。《宪法》保护公民合法的私有财产。摩托车、电动车作为公民的私有财产自然也受到《宪法》的保护,并且这也是一项基本权利。与此同时,国家依照法律规定保护公民的私有财产权不受侵犯,尤其不受国家公权力的损害。对于财产权的保护,首先是由民事规范来确定和保护的。对于宪法财产权所保障的内容是什么,需要结合民事规范才能进一步了解。


在民法所保障的财产权中,首要是对物的所有权的保护。所有权属于民法上的财产权,自然也成为宪法财产权的内容,受到宪法规范的保护。《物权法》保护私人的物权,任何单位和个人不得侵犯,私人对自己的摩托车、电动车依法享有占有、使用、收益和处分的权利,而“使用”作为所有权的基本权能,在所有权权能体系中占据重要地位,如果一项财产不能使用,那就丧失了其作为物的基本价值,法规范首要的保护对象就是保障物的使用性。


国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产进行一定程度的限制,但这种限制也必须在法规范授权的范围内进行,并要按照法规范的程序进行。“禁限摩电”损害了私人所有权中的“使用”权能,导致私人财产使用性能降低甚至是完全不能发挥使用性。


(二)“禁限摩电”不是对公共道路


资源使用权的限制


关于“禁限摩电”是属于对私人财产所有权的限制还是对私人使用公共道路资源权的限制,争议较大。这在公共讨论中也形成了不同的看法和观点。深圳交警部门谈到,“禁限摩电”是因为公共道路资源有限,道路是一个稀缺资源,对深圳来说,道路资源是尤为宝贵的。我们道路资源非常稀缺,我们不仅要满足汽车、货车等交通工具,还要满足公交车、自行车、三轮车、行人等。


各类车辆和人员都要使用道路资源,而不可能满足所有车辆和人员的使用。我们只能够根据不同区域、不同时段、采取不同模式来分别提供给各类的使用者。比如深南路,我们根据不同时段、不同方式供给大家使用,例如货车有的在夜间可以使用,外地车在高峰期不能使用,只能在平峰期使用等。


“禁限摩电”措施,所涉及的并不是车主的物权,而是限制车主使用公路等公共资源设施的权利。这种观点具有一定的代表性,也就是认为限制的是“公共设施使用权”、“路权”抑或是“驾车通行权”,并非是对私有财产权的限制。


实际上,这种观点经不起推敲。“禁限摩电”的直接后果便是对私人所有的摩托车、电动车进行限制。深圳的“禁限摩电”执行的是“四个一律”和“扣车拘人”。 


“禁限摩电”不仅直接影响私人的财产权,还直接涉及到了公民的人身自由权。而对使用公共道路资源权的限制也不具有说服力。人生活在世界上,无时不在使用公共资源,如呼吸的空气、饮用的水源和耕种的土地。如果按照这个思路,几乎所有的权利行使都可以被看做是一种“公共资源使用权”,而这没有任何意义。


“公共设施使用权”的概念是对个人权利与公共资源关系的误解,我们不能用基本权利行使的物质条件来否定基本权利本身,基本权利行使所需的公共资源是否稀缺,也与该项基本权利是否存在没有关系,并且公共资源权是一种不具有确定性、类型化和法律化的权利,并且在实际生活中也没必要创设这样一项权利。


(三)使用摩托车、电动车


兼具私人使用性和社会关联性


按照私有财产使用影响波及范围进行分类,可以将私有财产的使用分为私人性使用和社会关联性使用。有些私人财产主要体现“私使用性”、纯粹关涉个人生存、个人“形成自我负担的生活”的财产,如自家电视机、电冰箱和家庭健身器材的使用,其往往不会对他人权利行使造成干扰。


而有些财产则具有更多社会关联性,关系到他人的生存和生活,如上路行驶的私家车、摩托车、电动车、自行车等。这些财产的使用容易对他人的权利造成干扰和波及。因此,法规范对这两种财产的保护程度也会有所差别。


德国联邦宪法法院基于德国基本法中的“社会国原则”,其曾有过这样的论证:“如果财产的使用更多体现的是个人自由地形成自我负责的生活的层面,则宪法对其的保护就更强;与此相对,如果财产有着更多的社会关联,承担着更多的社会功能,则通过法律对其进行的限制就应该更强。”出于财产社会关联性的考虑,那些与公共福利有着密切联系的私有财产,就不能拘泥于私人经济利益最大化的思维,而是要使其承担更多的社会义务。


摩托车、电动车不同于其他的生活资料,其使用往往直接涉及对公共道路的占用,并且必然伴随着资源占有、秩序扰乱等不利影响。从这个意义上来说,摩托车、电动车属于具有强烈社会关联性的财产。


基于此,对其进行的限制就容易被认可,这也是对其进行一定的规制和治理的理据。例如,“多乘客专用车道”、“公交车道”、“高速快车道”的设置,也就是载有较多乘客的车辆才可以进入较快的车道,也是对独自驾车的私家车主、摩托车、电动车的财产权使用的限制,但这种限制应该是合宪的和合法的。


二、“禁限摩电”的法律性质


(一)财产权的限制:


财产权的社会义务与征收(准征收)


公权力对财产权的限制可分为两类:一是财产权的社会义务,二是征收(准征收)。征收的本义是“没收”、“剥夺”。一般认为,征收是指公权力剥夺对物的所有权,所有权移转是其基本特征。征收是最为传统和典型的财产权限制。随着实践的发展,“征收”进一步发展。主要原因在于存在一些虽然没有转移所有权的情形,但却对财产利益造成重大损害而实际上具有“征收效果”。


各国学说多认为,这种造成实际征收效果的限制措施,也应该予以补偿。在各国有关财产权的理论中,这一类并不转移所有权,但具有类似征收的效果,被指称为“准征收”或者“管制性征收”,如常态化的限号使得私家车丧失物权的“使用”权能,便具有了“准征收”的属性。财产权的社会义务是为了维护社会的正义,其使用应当受到一定的限制。


虽然财产权具有极强的私人属性,但在实际的行使过程中却具有一定的社会关联性,在实现财产权权能的过程中,不仅要维护私人利益,也要维护公共利益。财产权的社会义务乃是基于社会关联性而对财产的使用和收益所进行的限制,被认为是财产基于公共福利的原因而应该承担的负担。征收是对财产权的重大侵害,而社会义务则是对财产权的轻微限制。


(二)临时性的“禁限摩电”


是财产权的社会义务


《道路交通安全法》第39条规定:“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况,可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。”同样,《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第36条第1款规定“市公安机关交通管理部门可以根据道路通行条件,划定区域、路段、时段,对摩托车、电瓶车以及电动自行车和其他非机动车采取限制通行或者禁止通行的措施。


”根据这两个法规范审视“禁限摩电”治理措施的前提条件,此种措施是一种临时性的交通管制手段。《道路交通安全法》中交通管理部门根据道路和交通流量的“具体情况”采取相应的禁限措施,此“具体情况”就是道路实际的运行状况,对于这一点可以判断出是一种暂时性和短暂性的限制措施,只要没有出现“具体情况”,交通管理机关就不应当作出禁限措施,并且还包括在“具体情况”消失后,交通管理部门就应当解除禁限措施。


这也是基于“社会国”的原则和社会关联性的原因对摩托车、电动车进行的禁限。由于具有暂时性,是一种危害较小的措施,因此具有合法性和正当性。此限制是针对财产的普遍性限制,是针对所有摩托车、电动车的使用,因此也是平等的,并未构成对特定人的“特别牺牲”,在程度上尚属较轻微的限制,并没有使摩托车、电动车的使用价值丧失。从社会公众来说,一般也能接受,这属于财产权负担的社会义务。


(三)常态化的“禁限摩电”


具有准征收的效果


常态性的“禁限摩电”对财产权的损害程度远远超过临时性措施。临时性的“禁限摩电”属于财产权承担的社会义务,而常态化的“禁限摩电”就具有了准征收的效果。常态化的“禁限摩电”严重降低摩托车、电动车的使用价值,常态化的“禁限摩电”使得私人财产的使用价值归于零。


“使用”是财产权的基本权能,如果在特定财产的存续期间,长时间无法发挥或无法正常发挥财产的功能,这无疑会使这一财产的内容被完全或部分虚置化。临时性的“禁限摩电”尚未严重侵犯私人财产所有权中的“使用”权能,没有对财产的本质功能发挥造成完全阻却,尚可以被忍受。但常态化的“禁限摩电”在时间上和空间上对私人财产所有权中“使用”权能的发挥造成了灭顶之灾。


传统征收最典型的特征是私人所有权的转移,而准征收不一定是所有权的实际转移,只要是财产中值得保护的部分,不能供所有人使用或者符合其功能的使用,并且损害的强度不可预期,即具有准征收的特性。常态化的“禁限摩电”虽然不属于完全剥夺所有权,但却是对摩托车、电动车使用功能的剥夺,且造成了财产价值的明显减损。因此,从内容和效果方面看,都可以被认定为准征收。


征收和准征收都是对私人财产权的限制,对当事人的权益都造成实质的影响,必须适用征收补偿的理论。我国《宪法》明确规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。这体现了征收必须伴随补偿以及无补偿无征收的法理内涵。深圳的“禁限摩电”、“四个一律”、“扣车拘人”具备准征收的特点却无补偿,属于明显违法。


三、“禁摩限电”治理措施的合法性审查


对“禁限摩电”合法性与合理性的审查是法治的基本要求。合法性审查是形式法治的内容,合理性审查是实质法治的要求。合法性审查的标准主要有两个,即法律优先原则和法律保留原则。合理性审查标准中最主要的是比例原则。


(一)法律优先原则


法律优先原则是合法性原则的首要内容,被誉为“法治的精髓和灵魂”。法律优先是作为消极意义上的依法行政而存在的。



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